Encargos a medios propios: el dinero público que no pasa por licitación

Un encargo a medio propio es un trabajo que una administración le asigna directamente a una entidad que controla (una empresa pública, una fundación o un consorcio), sin licitación y sin que otras empresas puedan competir por él. Lo regulan los artículos 32 y 33 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), y la propia ley aclara que, si se cumplen los requisitos, el encargo no tiene la consideración de contrato. Aun así, se publican, y desde la segunda mitad de 2021 los tienes como datos abiertos en la Plataforma de Contratación del Sector Público.

Qué dice la ley

La idea de fondo es que una administración puede organizarse como quiera: hacer las cosas con su propio personal o con una entidad instrumental que depende de ella. Si esa entidad es, en la práctica, una prolongación de la administración, encargarle un trabajo se parece más a una orden interna que a una compra, y por eso no se licita.

Para que una entidad sea medio propio personificado de un poder adjudicador, el artículo 32.2 exige que se cumplan a la vez estas condiciones:

Control análogo: quien hace el encargo debe controlar a la entidad como si fuera uno de sus propios servicios, con influencia decisiva sobre sus objetivos y decisiones.
Regla del 80 %: más del 80 % de la actividad de la entidad tiene que consistir en encargos de quien la controla, medido con la media de los tres ejercicios anteriores.
Capital público: si es una sociedad o fundación de derecho privado, todo su capital o patrimonio debe ser público.
Reconocimiento expreso: sus estatutos o su acto de creación deben declararla medio propio de ese poder adjudicador concreto, y no puede presentarse a las licitaciones de quien le hace encargos.

La compensación tampoco es libre. Se fija con tarifas aprobadas por la entidad pública de la que depende el medio propio, calculadas para cubrir los costes reales.

El artículo 33 aplica un esquema parecido a las entidades del sector público que no son poder adjudicador. Y en el ámbito estatal hay requisitos adicionales en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, a la que remite el propio artículo 32.

Límites que conviene conocer

El artículo 32 añade algunas reglas que luego se pueden contrastar con los datos:

El medio propio solo puede subcontratar con terceros hasta el 50 % de la cuantía del encargo (artículo 32.7.b), con algunas excepciones. Si se supera por razones de seguridad o urgencia, la justificación se publica junto al encargo.
Las entidades del sector público estatal que son poder adjudicador por el artículo 3.3 necesitan autorización del Consejo de Ministros para encargos de 12 millones de euros o más (artículo 32.6.c).
El medio propio debe haber publicado en la Plataforma de Contratación su condición de tal, para qué poderes adjudicadores la tiene y en qué sectores puede recibir encargos (artículo 32.6.a).

Quiénes son medios propios

Hay cientos, porque casi cada administración tiene alguna entidad instrumental. Algunos están citados por su nombre en la propia LCSP:

Tragsa y su filial Tragsatec, a las que la disposición adicional vigésima cuarta declara medios propios de la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, las diputaciones y otras entidades, para trabajos de desarrollo rural, medio ambiente, emergencias o aplicaciones informáticas, entre otros.
Hunosa y sus filiales (disposición adicional quincuagésima quinta).
La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (disposición adicional quincuagésima sexta).

Otros tienen esa condición por sus estatutos. Es el caso de Ineco, la ingeniería pública del Estado, que según consta en un encargo del INE es medio propio de la Administración General del Estado desde una modificación estatutaria de 2019. En los datos de la Plataforma también aparecen con frecuencia Isdefe, en el ámbito de Defensa, y muchas sociedades instrumentales autonómicas y municipales.

Por qué conviene vigilarlos

Que un encargo no se licite no lo convierte en algo irregular. Es una figura legal y en muchos casos es la forma más razonable de hacer las cosas: una emergencia forestal no espera a que termine un procedimiento abierto. Pero sí tiene implicaciones que justifican mirar los datos:

Sale del mercado: lo que se encarga a un medio propio no lo pueden ofertar las empresas privadas. Para un sector concreto, saber cuánto se resuelve por encargo ayuda a entender el tamaño real del mercado licitado.
El medio propio subcontrata: una parte del trabajo acaba en empresas privadas, ahora a través de los contratos del medio propio. Seguir esa cadena exige cruzar los encargos con las licitaciones del propio medio propio.
Los requisitos son verificables: la regla del 80 %, el límite de subcontratación o el uso de tarifas son condiciones que los órganos de control revisan, y los datos permiten hacerse preguntas razonables sobre ellos.

La pregunta útil casi nunca es «¿por qué no se licitó?», porque la ley lo permite. Suele ser más interesante saber qué tipo de trabajos se encargan, a quién y por cuánto, y cómo evoluciona eso con los años.

Qué se publica y cuándo

El artículo 63.6 de la LCSP fija dos niveles:

Los encargos de más de 50.000 euros, IVA excluido, se publican en el perfil de contratante al formalizarse.
Los de más de 5.000 euros se publican al menos cada trimestre, con su objeto, duración, tarifas aplicables y el medio propio que lo recibe.

Por debajo de 5.000 euros no hay obligación de publicarlos de forma individual.

Cómo consultarlos en la Plataforma de Contratación

El Ministerio de Hacienda publica los encargos a medios propios de los órganos con perfil en la Plataforma como un conjunto de datos propio, descrito en su página de datos abiertos y en nuestra ficha /fuentes/placsp-emp/:

Feeds Atom en formato CODICE, como los de licitaciones, con un máximo de 500 entradas por fichero.
Paquetes ZIP anuales desde 2022. El de 2022 arranca el 1 de julio de 2021.
Actualización diaria con los cambios del día anterior.

Cada entrada lleva el órgano que hace el encargo, el objeto, el tipo de prestación, el importe sin IVA, la duración y, en el bloque de resultado, el medio propio que lo recibe con su NIF. La estructura es la misma que la de una adjudicación normal, así que si ya lees el feed de licitaciones te servirá casi el mismo código. En cómo leer el feed Atom de la Plataforma con Python lo explicamos paso a paso.

Un ejemplo: cuánto recibe cada medio propio

Este script suma el importe de los encargos de un año por medio propio. Descarga el ZIP del año desde Descargas o desde la ficha, descomprímelo en una carpeta y pásala como argumento:

import sys
from pathlib import Path
import xml.etree.ElementTree as ET
from collections import defaultdict

NS = {
    'atom': 'http://www.w3.org/2005/Atom',
    'cbc': 'urn:dgpe:names:draft:codice:schema:xsd:CommonBasicComponents-2',
    'cac': 'urn:dgpe:names:draft:codice:schema:xsd:CommonAggregateComponents-2',
    'ext': 'urn:dgpe:names:draft:codice-place-ext:schema:xsd:CommonAggregateComponents-2',
}

# Carpeta con los .atom descomprimidos del ZIP anual
latest = {}
for path in Path(sys.argv[1]).glob('*.atom'):
    for entry in ET.parse(path).getroot().findall('atom:entry', NS):
        folder = entry.find('ext:ContractFolderStatus', NS)
        if folder is None:
            continue
        folder_id = folder.findtext('cbc:ContractFolderID', namespaces=NS)
        updated = entry.findtext('atom:updated', default='', namespaces=NS)
        # Un encargo aparece varias veces si se actualiza: nos quedamos con la versión más reciente
        if folder_id not in latest or updated > latest[folder_id][0]:
            latest[folder_id] = (updated, folder)

totals = defaultdict(float)
names = {}
for _, folder in latest.values():
    party = folder.find('cac:TenderResult/cac:WinningParty', NS)
    if party is None:
        continue
    # Agrupamos por NIF porque el mismo medio propio aparece con nombres distintos
    nif = party.findtext("cac:PartyIdentification/cbc:ID[@schemeName='NIF']", default='?', namespaces=NS)
    names[nif] = party.findtext('cac:PartyName/cbc:Name', default='', namespaces=NS).strip()
    amount = folder.findtext('cac:ProcurementProject/cac:BudgetAmount/cbc:TaxExclusiveAmount', default='0', namespaces=NS)
    totals[nif] += float(amount)

for nif, total in sorted(totals.items(), key=lambda item: item[1], reverse=True)[:10]:
    print(f'{total:>16,.2f} €  {nif}  {names[nif]}')

Dos detalles que te ahorrarán tiempo. El primero, que un mismo medio propio puede figurar con nombres distintos de un encargo a otro (con Ineco hemos visto varias variantes), así que agrupa siempre por NIF. El segundo, que un encargo se repite en el feed cada vez que cambia su estado, y si no te quedas con la última versión contarás el importe dos veces.

Lo que no está en este conjunto

Igual que con los contratos menores, aquí solo aparecen los encargos de órganos con perfil alojado en la Plataforma. Las comunidades autónomas con plataforma propia publican los suyos en ella, y habrá que buscarlos en sus portales de contratación.

Preguntas frecuentes

¿Un encargo a medio propio es un contrato? No. El artículo 32.1 de la LCSP dice que el encargo que cumple los requisitos no tiene la consideración de contrato. Por eso no se licita, aunque sí se publica.

¿Cualquier empresa pública puede recibir encargos? No. Tiene que cumplir los requisitos del artículo 32 (control análogo, más del 80 % de su actividad para quien la controla, capital público si es de derecho privado) y estar reconocida como medio propio en sus estatutos.

¿Desde cuándo hay datos abiertos de encargos? Los paquetes de la Plataforma de Contratación empiezan en 2022, y el primero incluye los encargos publicados desde el 1 de julio de 2021.

¿Se publican todos los encargos? Los de más de 50.000 euros sin IVA se publican al formalizarse y los de más de 5.000 euros, al menos cada trimestre. Por debajo de esa cifra no hay obligación de publicarlos uno a uno.

¿Dónde veo lo que subcontrata después el medio propio? En sus propias licitaciones. Los medios propios que son poder adjudicador tienen su perfil de contratante, y sus contratos aparecen en el feed de licitaciones de la Plataforma o en el portal autonómico que corresponda.